Kajian mengenai pemberian Suaka Politik Internasional
“Apakah Penerima Suaka (Asylee) dapat melakukan kegiatan politik yang bersifat menyerang kedaulatan negara lain?”
Studi Kasus : Pemberian Suaka Internasional oleh pemerintah Australia kepada WNI Indonesia asal Papua ditinjau dari Konvensi PBB Tahun 1951
Abstraksi
Pendahuluan
Tepat 5 tahun lalu pada tanggal 13 Januari 2006, kita mendengar kasus mengenai pemberian suaka oleh pemerintah Australia kepada 42 WNI asal papua. Sebanyak 43 orang yang terdiri dari 30 laki laki, 6 perempuan dan 7 anak anak yang berkewarganegaraan Indonesia berasal dari papua “berlindung ” ke pantai terpencil Cape York di timur Australia. Tujuan mereka bertolak dari merauke papua adalah untuk mendapatkan perlindungan atau disebut juga sebagai suaka politik dari pemerintah negara Australia.
Alasan yang diajukan WNI Indonesia itu adalah hilangnya rasa aman sebab ketika memadamkan gerakan separatis, militer Indonesia melakukan aksi pembunuhan secara besar-besaran di daerah tempat tinggal mereka (genosida) yakni di daerah nabire,merauke Papua untuk penumpasan oknum terkait1. Setelah mereka mendarat di Cape York, kemudian diterbangkan dengan pesawat Hercules milik AU Australia ke pulau Christmas sebagai tahanan imigrasi.
Meskipun sempat berstatus sebagai tahanan imigrasi di pulau Christmas, selanjutnya tujuan para pencari suaka tersebut akhirnya terwujud, tepat 10 hari dari usaha mereka tersebut tanggal 23 maret 2006, Departemen Imigrasi dan Masalah masalah penduduk asli Australia (DIMIA) mengeluarkan izin visa tinggal sementara atau lebih dikenal (Temporary Protection Visa) kepada 42 WNI asal Papua, dan mereka segera dipindahkan ke Melbourne. Secara resmi pada tanggal 23 maret 2006 perwakilan Indonesia menyatakan terkejut , kecewa dan sangat menyesalkan keputusan Departemen Imigrasi Australia yang telah memberikan visa tinggal sementara kepada 42 warga papua pencari suaka. Pemerintah Indonesia tidak dapat menerima kebijakan tersebut setidaknya karena dua alasan2.
Pertama, keputusan Departemen Imigrasi Australia itu dianggap sebagai tindakan yang tidak menyenangkan. Kedua adalah tindakan pemerintah Australia sama sekali tidak menghargai, menghormati, dan mendukung Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Keputusan pihak Australia tersebut seolah membenarkan adanya spekulasi bahwa terdapat elemen elemen Australia yang membantu gerakan separatisme di Papua.
Bentuk kekecewaan pemerintah RI yaitu dengan memanggil pulang Duta Besar (Dubes) RI di Australia Hamzah Thayeb untuk berdiskusi mengenai kebijakan pemerintah Australia tentang pemberian visa tersebut. Selain itu Dubes Australia di Jakarta pun dipanggil untuk menyampaikan protes dan sikap kecewa Indonesia. Namun hal ini tidak merubah keputusan pihak Australia dan Perdana Menteri Australia dengan tegas menyatakan tidak akan meminta maaf ataupun mencabut keputusan yang telah diambil oleh pemerintahnya berkaitan dengan kasus ini.
Permasalahan
Sesuai dengan latar belakang diatas, terdapat dua permasalahan utama 3 dalam pemberian suaka oleh negara menurut hukum internasional. Yakni apakah pemberian suaka oleh sebuah negara dapat dikategorikan sebagai perbuatan “tidak bersahabat” terhadap negara asal (Origin Country) penerima suaka, dan yang kedua, menurut hukum Internasional apakah penerima suaka (asylee) dapat melakukan kegiatan politik yang bersifat menyerang kedaulatan negara lain?. Namun yang akan coba dikaji dalam tulisan ini adalah pada permasalahan kedua. Pembahasan ini akan coba dilihat dari sisi aturan di hukum internasional mengenai pemberian suaka oleh negara lain serta konsekuensi yuridis atau sisi geografisnya.
Tulisan ini juga mencoba memberikan pengertian dasar terkait pengertian umum lembaga suaka, perbedaan antara Territorial Asylum, dan Extra Teritorial Asylum hingga individu penerima suaka, serta akan ditutup dengan kesimpulan dan penutup terkait pemberian suaka politik berdasarkan aturan aturan hukum Internasional.
Pembahasan
Menurut Undang Undang Republik Indonesia
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1982 tentang Pengesahan Konvensi Wina mengenai
Hubungan Diplomatik beserta Protokol Opsionalnya mengenai Hal Memperoleh
Kewarganegaraan (Vienna Convention on Diplomatic Relations and Optional Protocol to the
Vienna Convention on Diplomatic Relations Concerning Acquisition of Nationalily), 1961
dan Pengesahan Konvensi mengenai Hubungan Konsuler beserta Protokol Opsionalnya
mengenai Hal Memperoleh Kewarganegaraan (Vienna Convention on Consular Relations
and Optional Protocol to the Vienna Convention on Consular Relations Concerning
Acquisition of Nationality)
1963 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1982 Nomor
2; Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3211).
Bab VI pasal 25 dan pasal 26
Suaka (Asylum)
Kata ”asylon” dalam bahasa Yunani atau ”asylum” dalam bahasa latin berarti ”sebuah tempat terhormat dimana seorang yang sedang dikejar berlindung. Berdasarkan alasan baik itu agama dan sipil, hak memberikan perlindungan ini diberikan kepada tempat-tempat ibadah dan kepada negara terhadap seorang warga negara asing yang berada dalam status buronan tanpa mempertimbangkan jenis perbuatan kriminal atau pelanggaran yang telah dilakukannnya. Sehingga dalam waktu yang lama, kejahatan-kejahatan umum (ordinary crime) tidak dapat di-ekstradisi-kan. Baru sejak abad ke tujuh belas beberapa ilmuwan termasuk ahli hukum dari Belanda Hugo Grotius membedakan antara kejahatan bersifat politik dan kejahatan umum, selanjutnya status Asylum hanya dapat digunakan oleh mereka yang menghadapi penuntutan (prosecution) karena alasan politik dan keagamaan. Sampai dengan pertengahan abad ke sembilan belas hampir semua Perjanjian Ekstradisi mengakui prinsip Non-Ekstradisi terhadap pelaku kejahatan politik, namun dengan pengecualian terhadap mereka yang melakukan kejahatan - kejahatan terhadap Kepala Negara”.4
Asylum adalah sebuah lembaga yang lahir karena kemanusiaan (humanitarian) dan juga hukum (legal nature). Asylum merupakan lembaga kemanusiaan karena dimaksudkan untuk menyelamatkan seseorang dari penuntutan atau kemungkinan penuntutan. Asylum juga merupakan instrumen hukum karena sekali Asylum diberikan maka seseorang yang mendapatkan status sebagai penerima suaka (asylee) akan melekat padanya hak dan kewajiban yang dapat dijalankan dan dipaksakan oleh Negara pemberi Asylum berdasarkan hukum nasionalnya ataupun berdasarkan aturan Hukum In ternasional dan atau aturan hukum regional yang mempunyai kekuatan hukum mengikat 5. Sampai saat ini dalam instrumen Hukum Internasional tidak terdapat satu definisi yang diterima secara umum mengenai pengertian Asylum, namun demikian sebagai langkah awal Institute of International Law6 dalam sebuah sesi pertemuannya di Bath, tahun 1950, mencoba mendefinisikan pengertian Asylum sebagai berikut:
”Asylum is the protection which a State grants on its territory or in some other places under the control of its organs, to a person who comes to seek it”.
Pengertian yang hampir sama diberikan oleh Sumaryo Suryokusumo7, sebagai berikut:
”Suaka adalah dimana seorang pengungsi/pelarian politik mencari perlindungan baik di wilayah suatu negara maupun didalam lingkungan gedung perwakilan diplomatik dari suatu negara. Jika perlindungan diberikan, pencari suaka itu dapat kebal dari proses hukum dari negara dimana dia berasal”.
Nampak bahwa dari kedua pengertian diatas secara tegas mengandung dua jenis suaka, yaitu suaka territorial dan diplomatik. Sedangkan menurut Sulaiman Hamid8:
”Suaka adalah suatu perlindungan yang diberikan oleh suatu negara kepada individu yang memohonnya dan alasan mengapa individu-individu itu diberikan perlindungan adalah berdasarkan alasan prikemanusiaan, agama, diskriminasi ras, politik dan sebagainya”.
Sementara itu J.G. Starke 9 menulis bahwa konsep Asylum dalam Hukum Internasional mengandung setidaknya dua elemen, yaitu : a). Tempat perlindungan (shelter), yang bukan hanya sekedar tempat berlindung sementara; dan b). Sebuah usaha perlindungan aktif (active protection) sebagai bagian dari kewenangan pemegang kekuasaan di wilayah teritorial dimana Asylum tersebut diberikan. Pemberian Asylum dapat berupa territorial (internal), contohnya diberikan oleh sebuah Negara pemberi suaka (asylum-granting state) dalam wilayah teritorialnya; atau dapat juga berupa extra – terrotorial, contohnya diberikan oleh utusan diplomatik/kedutaan, gedung konsuler, markas besar organisasi internasional, kapal perang, kapal-kapal dagang kepada pengungsi (refugee) yang berasal dari Negara yang berkuasa di wilayah teritorial dimana utusan diplomatik/kedutaan, gedung konsuler, markas besar organisasi internasional, kapal perang dan kapal-kapal dagang tersebut sedang berada. Pada prinsipnya setiap negara mempunyai hak penuh untuk memberikan suaka teritorial (territorial asylum), kecuali kalau negara dimaksud telah menerima suatu pembatasan tertentu melalui sebuah traktat atau perjanjian Internasional lainnya. Suaka teritorial adalah suatu kenyataan bahwa kekuasaan pemberian suaka teritorial merupakan pelaksanaan kedaulatan wilayah oleh negara penerima suaka. Pemerintah Australia dalam kasus pemberian suaka kepada 42 WNI asal Papua menerapkan prinsip suaka teritorial ini.
Mengenai pemberian suaka oleh perwakilan diplomatik ini, setidaknya terdapat dua pendapat yang berbeda. Pertama, menyatakan bahwa perwakilan diplomatik merupakan perpanjangan dari wilayah negara yang mengirimkan wakil diplomatik. Jadi, suaka dapat diberikan baik di wilayah territorial maupun wilayah perwakilan diplomatik negara itu dimanapun. Dengan kata lain perwakilan diplomatik memiliki kekebalan mutlak terhadap jurisdiksi negara yang memiliki kekebalan mutlak terhadap jurisdiksi negara tempat ia secara de facto berada. Pendapat kedua menyatakan bahwa kekebalan yang dimiliki oleh suatu perwakilan diplomatik tidaklah bersifat mutlak . Kekebalan-kekebalan dimiliki oleh perwakilan diplomatik bukan karena wilayah perwakilan merupakan bagian dari wilayah negara yang mengirimkan perwakilan, melainkan karena diberikan oleh negara tempat perwakilan itu berada semata-mata supaya perwakilan itu bisa menjalankan fungsinya secara baik. Jadi, menurut pandangan ini, perwakilan diplomatik bukanlah merupakan wilayah yang secara absolut tidak bisa diganggu gugat (not absolutely inviolable). Sebagai konsekuensinya, kalau kepentingan negara tempat perwakilan diplomatik itu berada menghendaki, kekebalan itu pun bisa diterobos sehingga pada dasarnya suaka tidak bisa diberikan di wilayah perwakilan11
Dengan demikian berdasarkan aturan Hukum Internasional serta dalam praktek dan kebiasaan-kebiasaan internasional, apabila ditinjau dari tempat dimana suaka diberikan dapat dibedakan:13
1. Dalam kasus teritorial asylum tempat pemberian suaka adalah di wilayah teritorial Negara pemberi suaka (asylum-granting state)
2. Dalam kasus suaka diplomatik tempat pemberian suaka adalah tempat yang digunakan untuk tujuan khusus oleh Negara pemberi suaka yang berada dalam wilayah teritorial negara lain, tempat tersebut antara lain : a). Gedung misi diplomatik dan konsuler; b). Tempat tinggal Duta Besar atau Konsulat Jenderal; c). Tempat lain yang disediakan oleh Negara pemberi suaka dalam hal kedua tempat diatas tidak mampu menampung penerima suaka dalam jumlah yang besar; d). Basis atau perkemahan Militer; f). Kapal Laut dan Pesawat milik pemerintah yang bukan digunakan untuk kepentingan perdagangan.
Pencari Suaka (Asylum Seeker) dan Penerima Suaka (Asylee)
Hampir sama dengan pengertian suaka (asylee), pengertian pencari suaka (asylum Seeker) juga belum mendapatkan kesepakatan secara umum diantara negara negara di dunia. Namun faktanya suaka merupakan suatu bentuk perlindungan yang diberikan kepada seseornag yang menghadapi atau dapat menghadapi penuntutan (persecution) yang nyata karena alasan alasan selain dari tindak kejahatan umum, kejahatan yang bertentangan dengan perdamaian dan kejahatan kemanusiaan, kejahatan perang atau kejahatan yang bertentangan dengan prinsip prinsip Perserikatan Bangsa Bangsa. Dalam Draft Konvensi tentang Territorial Asylum yang disusun oleh The United Nations Group of Experts, mendefinisikan kriteria bagi seseorang yang bisa mendapatkan suaka, sebagai berikut 14 :
“Article 1 Grant of Asylum : 1. A Contracting State, acting in an international and humanitarian spirit, shall use its best endeavors to grant asylum in its territory, which for the purpose of the present Article includes permission to remain in that territory, to any person who, owing to well founded fear of : (a). persecution for reason of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion, or for reason of struggle against apartheid or colonialism; or (b) prosecution or severe punishment for acts arising out of any of the circumstances listed under (a); is unable or unwilling to return to the country of his nationality, or if he has no nationality, the country of his former habitual residence”.
United Nation High Commissioner for Refugee (UNHCR)15 sebagai organisasi internasional yang diberikan mandat untuk menangani masalah-masalah pengungsian dan suaka, UNHCR memberikan definisi sebagai berikut:
”The term asylum seeker refers to a person who request refugee status in another state, normaly on the grounds that they have a well-founded fear of persecution in their country of origin, or because their life and liberty is threatened by wars conflict and violence”.
Berdasarkan draft konvensi dan definisi oleh UNHCR diatasnya ternyata kriteria yang dipergunakan terhadap seseorang yang dapat diberikan suaka secara esensial sama dengan criteria bagi seseorang yang dikategorikan sebagai pengungsi (refugee).
BAB VI
PEMBERIAN SUAKA DAN MASALAH PENGUNGSI
Sehingga perbedaan antara refugee dan asylee atau seorang penerima suaka dapat digambarkan sebagai berikut :
a) Pengungsi (refugee) adalah status personal yang diberikan kepada seseorang berdasarkan Hukum Internasional yang berlaku. Sehingga seseorang dengan status sebagai pengungsi memiliki hak dan kewajiban tertentu sebagaimana diatur oleh Hukum Internasional. Beberapa prinsip-prinsip dasar adanya lembaga suaka juga berlaku terhadap pengungsi;
b) Penerima suaka (Asylee) adalah seorang yang kepadanya prinsip-prinsip dasar suaka diberlakukan. Seorang penerima suaka pada akhirnya dapat diberikan status sebagai pengungsi.
Dalam prakteknya, batasan antara pengungsi (refugee) dan penerima suaka (asylee) adalah sangat kabur, terutama dalam kondisi dimana terdapat pencari suaka dalam jumlah yang sangat banyak, kedua status sebagai pengungsi dan penerima suaka seringkali melekat pada orang yang sama. Status sebagai pengungsi merupakan tahap berikut dari proses pencarian suaka di luar negara asal, seorang pengungsi sekaligus adalah seorang pencari suaka karena sebelum seseorang diakui sebagai pengungsi, dia adalah seorang pencari suaka. Sebaliknya pencari suaka belum tentu seorang pengungsi, ia baru menjadi pengungsi setelah diakui statusnya oleh instrumen hukum internasional dan atau nasional 16
Pemberian Suaka oleh Negara
Karena kasus yang dijadikan latar belakan masalah dalam tulisan ini adalah kasus pemberian suaka 42 WNI oleh pemerintah Australia, maka tulisan ini akan khusus membahas aspek hukum Internasional dari prinsip prinsip pemberian suaka territorial dalam wilayah kedaulatan sebuah negara (territorial Asylum) dan dihubungkan dengan UU Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 1999 yang mengatur mengenai Hubungan Internasional yang diatur dalam Pasal 25 dan Pasal 26 mengenai Pemberian Suaka dan masalah Pengungsian. Sebagaimana telah dijelaskan diatas bahwa pemberian suaka oleh sebuah negara merupakan pelaksanaan kedaulatan dari negara tersebut dengan demikian pada setiap kasus pemberian suaka, para pencari suaka tidak memiliki hak apapun untuk mendapatkan sebuah suaka melainkan hak dari negara untuk memberikannya. Hak negara dalam memberikan suaka tersebut diatur dalam Universal Declaration of Human Rights 1948 dan Declaration on Territorial Asylum adopted by United Nations General Assembly on 14 December 1967, sebagai berikut :
Article 14 paragraph (1) of the Universal Declaration of Human Rights, 1948 :
”Everyone has the right to seek and enjoy in other countries asylum from persecution”.
Declaration on Territorial Asylum 1967:
“Recognizing that the grant of asylum by a State to persons entitled to invoke article 14 of the Universal Declaration of Human Rights is a peaceful and humanitarian act and that, as such, it cannot be regarded as unfriendly by any other State”
Article 1 of Declaration on Territorial Asylum 1967:
“1. Asylum granted by a State, in the exercise of its sovereignty, to persons entitled to invoke article 14 of the Declaration of Human Rights, including persons struggling against colonialism, shall be respected by any other States.
2. The right to seek and to enjoy asylum may not be invoked by any person with respect to whom there are serious reasons for considering that he has committed a crime against humanity, as defined in the international instruments drawn up to make provision in respect of such crimes.
3. It shall rest with the State granting asylum to evaluate the grounds for the grant of asylum.
Berdasarkan ketentuan-ketentuan diatas jelas bahwa meskipun hak seseorang atas suaka diakui oleh Hukum Internasional 17, namun hak tersebut bersifat terbatas hanya untuk mencari (to seek) dan untuk menikmati (to enjoy) suaka, bukanlah untuk mendapatkan (to obtain) ataupun untuk menerima (to receive) suaka. Sehingga, dengan demikian tidak terdapat kewajiban bagi Negara untuk memberikan (to grant) suaka kepada seorang pencari suaka.
Hal lain yang sangat jelas dalam ketentuan diatas adalah pemberian suaka oleh sebuah Negara merupakan tindakan pelaksanaan kedaulatan (in the exercise of its sovereignty) dari negara. Dengan demikian karena pemberian suaka tersebut merupakan kewenangan mutlak dari sebuah negara, maka Negara pemberi suaka (state-granting asylum) mempunyai kewenangan mutlak pula untuk mengevaluasi atau menilai sendiri alasan-alasan yang dijadikan dasar pemberian suaka, tanpa harus membuka atau menyampaikan alasan tersebut kepada pihak manapun, termasuk kepada negara asal (origin state) dari pencari suaka.
Indonesia menganut prinsip yang mengatur bahwa pemberian suaka adalah hak prerogatif dari negara sebagai bentuk pelaksanaan kedaulatannya18. Prinsip ini antara lain secara jelas nampak dalam paragraf kesembilan dari penjelasan umum Surat Edaran Perdana Menteri tanggal 7 September 1965 No. 11/R.I./1956 tentang Perlindungan Pelarian Politik, yang kurang lebih berbunyi sebagai berikut19 :
”Demikian pula, sebaliknya, pemberian suaka kepada pelaku kejahatan politik bukanlah merupakan kewajiban internasional dari Negara, melainkan merupakan hak dari negara untuk menentukan apakah akan memberikan atau tidak memberikan suaka kepada seseorang...”.
Hal sebaliknya terjadi apabila terdapat dua negara atau lebih mengikatkan diri kedalam sebuah perjanjian internasional untuk mengatur mengenai pemberian suaka secara khusus diantara mereka. Contoh yang nyata dari kondisi seperti ini adalah negara-negara di kawasan Amerika Latin yang terikat dalam Convention on Human Rights (Pact of San Jose), San Jose 2 November 196920, yang mengatur bahwa :
”Every person has the right to seek and be granted asylum in a foreign territory, in accordance with the legislation of the state and international conventions, in the event he is being pursued for political offences or related common crimes”.
Dengan ketentuan bahwa setiap orang mempunyai hak untuk mencari dan diberikan (be granted) suaka dari wilayah teritorial negara lain, maka secara tegas bahwa negara-negara di kawasan Amerika Latin yang tergabung dalam Pakta San Jose 1969 mempunyai kewajiban untuk memberikan suaka. Sehingga karena dasar pemberian suaka oleh negara bukanlah ”hak” melainkan ”kewajiban”, maka setiap penolakan pemberian suaka oleh Negara-negara peserta Pakta ini, harus pula disertai dengan alasan tentang dasar-dasar penolakannya.
Diantara pemerintah Negara Republik Indonesia dan Pemerintah Australia tidak terdapat perjanjian bilateral ataupun regional yang mengikat kedua negara berkaitan dengan pemberian suaka secara khusus. Namun demikian, karena kedua negara merupakan negara anggota Perserikatan Bangsa-bangsa, maka kedua negara tunduk dan terikat pada ketentuan-ketentuan yang dihasilkan oleh organ-organ PBB termasuk Universal Declaration of Human Rights 1948 dan Declaration on Territorial Asylum 1967. Sehingga pemberian suaka kepada kepada 42 WNI asal Papua tersebut dalam perspektif Hukum Internasional merupakan bentuk pelaksanaan kedaulatan sebuah negara dalam hal ini Australia yang harus dihormati oleh negara lain. Lebih jauh lagi, pemberian suaka oleh pemerintah negara Australia tersebut tidaklah dapat dianggap sebagai tindakan tidak bersahabat (unfriendly act) oleh pemerintah Indonesia, hal ini karena sifat dari pemberian suaka tersebut merupakan tindakan dengan maksud-maksud perdamaian (peace) dan tindakan kemanusiaan (humanitarian).
Pemerintah negara Australia termasuk di dalamnya Departemen Imigrasi Australia (DIMIA) menurut Hukum Internasional juga tidak berkewajiban untuk memberikan alasan yang menjadi dasar pemberian suaka, sepanjang pemberian suaka tersebut dilakukan menurut aturan dan prinsip Hukum Internasional mengenai pengungsi dan suaka.
Australia adalah salah satu negara dari 142 negara penandatangan Konvensi PBB 1951 berkaitan dengan Status dari Pengungsi dan Protokol 1967 berkaitan dengan Status dari Pengungsi. Australia memberikan perlindungan bagi pencari suaka yang memenuhi kriteria sebagai pengungsi sebagaimana diatur oleh Konvensi PBB 1951 dan Protokol 1967 berkaitan dengan Status dari Pengungsi.21 Konvensi tersebut memberikan kriteria pengungsi sebagai orang-orang yang :
1. Berada diluar negaranya atau negara tempat dimana dia tinggal; dan
2. Tidak dapat atau tidak berkeinginan untuk kembali atau bermaksud untuk mencari perlindungan dari Negara (lain) karena ketakutan yang benar-benar nyata (well-founded fear) bahwa mereka akan dituntut (persecuted) dengan alasan ras, agama, suku bangsa, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu atau opini politiknya
3. Diatas segalanya, bukan merupakan pelaku kejahatan perang atau orang-orang yang telah melakukan kejahatan serius non-politik.
Konvensi ini tidak mewajibkan negara penandatangan untuk memberikan perlindungan kepada orang-orang yang tidak menghadapi ancaman penuntutan (persecution) dan yang telah meniggalkan negara mereka atas dasar terjadinya perang, kelaparan, kerusakan lingkungan atau karena ingin mencari kehidupan yang lebih baik untuk dirinya sendiri atau keluarganya.
Ketentuan dalam Konvensi 1951 dan Protokol 1967 berkaitan dengan Status dari Pengungsi inilah yang menjadi landasan kekecewaan pemerintah Indonesia. Sejak kasus ini terungkap, Pemerintah Indonesia telah secara resmi menyampaikan bahwa tidak satupun dari ke 43 WNI asal Papua tersebut berada dalam ”Daftar Pencarian Orang” yang tercatat dalam daftar POLRI 22.
Demikian juga pemerintah Indonesia mengklaim bahwa ke 43 WNI asal Papua tersebut tidaklah termasuk dalam kriteria sebagai pengungsi, karena tujuan utama mereka adalah untuk mencari kehidupan yang lebih layak. Namun apabila dikembalikan kepada ketentuan Declaration on Territorial Asylum 1967 yang mengatur bahwa “…It shall rest with the State granting asylum to evaluate the grounds for the grant of asylum”, maka kekecewaan dan klaim pemerintah Indonesia tampaknya tidak mendapatkan tempat dalam Hukum Internasional. Menteri Imigrasi Australia Amanda Vanstone23 dalam pernyataannya menyampaikan bahwa (pemberian suaka) ini bukan keputusan satu negara terhadap negara lain, ini merupakan keputusan Negara yang didasarkan pada bukti yang diperlihatkan oleh individual dan laporan pihak ketiga.
Berdasarkan ketentuan mengenai pemberian suaka yang dikeluarkan oleh Departement of Immigration Multicultural and Indigenous Affairs diatur bahwa pencari suaka adalah orang-orang yang mengajukan permohonan kepada pemerintah sebuah Negara untuk diakui sebagai pengungsi (refugee). Bila permohonan tersebut dikabulkan maka mereka akan ditawarkan untuk mendapatkan perlindungan dari Negara tersebut. Orang-orang yang mencari suaka di daratan Australia dimungkinkan untuk mendapatkan salah satu dari dua jenis visa pengungsian, sebagai berikut:24
1. Apabila mereka datang dan masuk secara sah ke Australia dan ditemukan bahwa mereka memang berhak atas perlindungan, maka umumnya mereka akan diberikan Permanent Protection Visa (PPV);
2. Apabila mereka datang dan masuk secara tidak sah ke Australia dan ditemukan bahwa mereka memang berhak atas perlindungan, maka umumnya sebagai awalnya mereka akan diberikan Temporary Protection Visa (TPV). Perlindungan ini memberikan ijin tinggal sementara selama 3 tahun. Setiap saat, kepada pemegang TPV yang dianggap masih memerlukan perlindungan dapat mengajukan permohonan perpanjangan Protection Visa.
3. Kesepatan untuk mendapatkan ijin tinggal tetap (permanent residence) didasarkan pada kebutuhan perlindungan lebih lanjut dan bergantung seseorang telah memiliki kesempatan lain untuk medapatkan perlindungan aktif (active protection) dari negara lain dimana mereka telah pernah tinggal selama 7 hari atau lebih dalam perjalanannya ke Australia.
Dalam hal seseorang mengajukan permohonan salah satu dari protection Visa tersebut, maka petugas dari Department of Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs (DIMIA) bertindak sebagai utusan dari Menteri, akan memutuskan apakah permohonan termasuk orang orang dalam kewajiban Australia untuk melindungi sebagaimana diatur dalam Konvensi PBB tentang pengungsi.
Keputusan ini diambil melalui penilaian kesesuaian antara klaim-klaim mereka dengan kriteria sebagai pengungsi sebagaimana diatur dalam konvensi diatas. Seluruh permohonan di nilai secara individual, apabila permohonan dikabulkan maka permohonan diberikan Protection Visa yang sesuai dengan kriteria mereka. Dalam hal permohonan ditolak, maka pemohon dapat melakukan upaya peninjauan putusan (merits review) penolakan tersebut kepada sebuah majelis independen, baik itu Refugee Review Tribunal (RRT) atau the Administrative Appeals Tribunal (AAT), tergantung dari dasar penolakannya. Refugee Review Tribunal juga memeriksa klaim-klaim dari pemohon berdasarkan definisi dan kriteria Konvensi PBB melalui metode informal dan memberikan keterangan sepihak (non-adversarial) dalam mendengarkan bukti-bukti pemohon.25
Berdasarkan Pasal 32 Konvensi PBB 1951 berkaitan dengan Status dari Pengungsi diatur bahwa:
”... the refugee shall be allowed to submit evidence to clear himself, and to appeal to and be represented for the purpose before competent authority or a person or persons specially designated by the competent authority”.
Menunjuk pada ketentuan diatas maka setiap pengungsi wajib diberikan kesempatan untuk membuktikan klaim-klaimnya dan untuk mengajukan banding atau upaya lebih lanjut dalam membuktikan klaimnya tersebut termasuk untuk didampingi oleh ahli hukum. Tampak jelas bahwa pemberian Temporary Protection Visa (TPV) kepada 42 dari 43 WNI asal Papua tersebut telah dilakukan oleh Pemerintah Australia sesuai dengan kewajiban negara tersebut berdasarkan aturan hukum Internasional yang berkaitan dengan pengungsi dan pencari suaka. Tidak terdapat kewajiban bagi negara penerima (asylum-granting state) untuk mendengar atau mempertimbangkan klaim ataupun keterangan dari pemerintah negara asal (origin state) pencari suaka. Sekali lagi ternyata sikap kecewa yang disampaikan pemerintah Indonesia kepada Pemerintah Australia nampaknya tidak sejalan dengan aturan hukum Internasional.
Satu lagi isu hukum yang menarik untuk dibahas dalam tulisan ini khususnya mengenai pemberian suaka oleh sebuah negara adalah permintaan pemerintah Indonesia agar pemerintah Australia mencabut keputusannya dan mengembalikan ke 42 WNI asal Papua tersebut. Pemerintah juga memberikan jaminan tidak akan melakukan dan dikenai penuntutan hukum.26
Isu ini menarik untuk dibahas karena disinilah letak dari prinsip utama yang mendasari lahirnya lembaga pemberian suaka dengan tujuan kemanusiaan (humanitarian). Prinsip tersebut adalah prinsip Non-Refoulement atau larangan pengusiran (expel) dan pemulangan (return). Larangan ini diatur baik dalam Deklarasi tentang Suaka Teritorial 1967 maupun Konvensi PBB tentang Status Pengungsi 1951. Pasal 3 ayat (1) dan (2) Deklarasi tentang Suaka Teritorial 1967 mengatur :
”1. No person referred to in article 1, paragraph 1, shall be subjected to measures such as rejection at the frontier or, if he has already entered the territory in which he seeks asylum, expulsion or compulsory return to any State where he may be subjected to persecution.
2. Exception may be made to the foregoing principle only for overriding reasons of national security or in order to safeguard the population, as in the case of a mass influx of persons”.
Ketentuan diatas menegaskan bahwa para pemohon suaka tidak boleh ditolak di perbatasan, atau apabila telah memasuki wilayah suatu Negara dimana mereka mencari suaka ia tidak boleh dipulangkan secara paksa ke Negara dimana ia mungkin akan menghadapi penuntutan (persecution). Larangan ini mendapatkan pengecualian khusus untuk alasan keamanan nasional atau menjaga tingkat populasi dalam suatu negara, seperti dalam kasus masuknya orang-orang dalam suatu negara dalam jumlah yang sangat besar (mass influx of persons).
Larangan yang sama juga diatur dalam Konvensi PBB tentang Status Pengungsi 1951, sebagai berikut :
“Article 33 Prohibition of Expulsion or Return (“Refoulement”)
1. No Contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion.
2. The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country”.
Berdasarkan ketentuan diatas maka tidak satupun Negara penandatangan Konvensi ini yang akan mengusir atau mengembalikan pengungsi dengan cara apapun ke wilayah-wilayah perbatasan Negara tersebut dimana hidup atau kebebasan dari pengungsi akan terancam karena alasan ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu atau karena opini politiknya. Pengecualian juga diberikan kepada Negara-negara peserta Konvensi dalam hal dimana terdapat alasan-alasan yang mendasar untuk menganggap pengungsi tersebut sebagai bahaya terhadap keamanan negara dimana ia telah dinyatakan bersalah dengan putusan yang final atas tindak pidana berat, yang merupakan bahaya bagi masyarakat Negara tersebut.
Pada kasus pemberian suaka kepada ke-42 dari 43 WNI asal Papua oleh pemerintah negara Australia fakta yang ada menunjukkan bahwa mereka telah berhasil masuk ke wilayah Australia 27 dengan mendarat di pulau terpencil Cape York di Australia timur laut. Sehingga Australia sebagai salah satu negara yang menandatangani konvensi PBB tentang status pengungsi 1951, maka tidak terdapat kewajiban bagi pemerintah Australia untuk mengembalikkan ke-42 WNI asal Papua penerima suaka tersebut, sebagaimana permintaan dari Republik Indonesia.
Jika seandainya Australia mengabulkan permohonan Indonesia maka pemerintah Australia telah mengenyampingkan hak haknya atas pengecualian yang diberikan oleh Deklarasi 1967 maupun Konvensi 1951. Fakta yang ada, bahwa masuknya WNI tersebut bukanlah dalam bentuk mass influx of persons dan tidak satupun dari mereka yang ada dalam daftar pencarian orang POLRI ataupun tindak pidana berat di Indonesia maka salah jika pemerintah Australia mengenyampingkan hal tersebut. Lain halnya dengan pemerintah Australia jika mengusir dan mengembalikan mereka ke wilayah perbatasan Indonesia-Australia, maka Australia dengan sendirinya yang melanggar kesepakatan yang telah dibuatnya dalam Konvensi PBB tahun 1951 tentang Status Pengungsi.
Nampaknya solusi yang ditawarkan pemerintah Australia untuk memperketat aturan bagi pencari suaka asal Indonesia dan melakukan verifikasi terhadap pencari suaka di pulau-pulau di luar daerah teritorial Australia merupakan jalan keluar terbaik yang dapat diberikan oleh pemerintah Australia dalam mengakhiri ketegangan dengan pemerintah Indonesia. Solusi ini sesuai dengan semangat dalam preambule Konvensi PBB tentang Status Pengungsi 1951, yang menyatakan bahwa :
“Expressing the wish that all States, recognizing the social and humanitarian nature of the problem of refugees, will do everything within their power to prevent this problem from becoming a cause of tension between States”.
Jika melihat penjelasan diatas, pemerintah Australia melakuakan kebijakan tersebut dengan mengadopsi pada perubahan perundang-undangan nasional yang diberikan dengan tidak melanggar ketentuan dalam Konvensi PBB tentang status pengungsi 1951 dan dilakukan untuk mencegah pemberian suaka kepada 42 WNI asal Papua sebagai penyebab utama ketegangan dengan pemerintah Indonesia.
Jika kita bicara mengenai hak dan kewajiban penerima suaka (Asylee), maka Salah satu keberatan dari pemerintah Indonesia kepada pemerintah Australia dalam kasus pemberian suaka terhadap ke-42 WNI asal Papua adalah bahwa pemberian suaka ini merupakan bagian dari langkah pemerintah Australia dalam mendukung gerakan separatisme di Papua. Lebih jauh lagi tampaknya pemerintah Indonesia khawatir bahwa para penerima suaka (asylee) tersebut akan semakin memperkuat organisasi gerakan separatisme Papua di luar negeri khususnya yang berbasis di Australia. Meskipun telah ditegaskan oleh pemerintah Australian bahwa negaranya tetap mendukung NKRI dan pemberian suaka tersebut semata-mata dilakukan berdasarkan ketentuan Hukum Internasional, namun tetap saja tidak dapat memuaskan dugaan pemerintah Indonesia atas dukungan Australia terhadap gerakan separatisme di Papua. Kejelasan mengenai dugaan dan kekhawatiran pemerintah Indonesia ini selanjutnya akan dibahas dalam tulisan ini melalui tinjauan terhadap hak dan kewajiban seorang penerima suaka (asylee).
Secara umum terdapat kewajiban bagi Negara pemberi suaka untuk tidak mengijinkan orang-orang penerima suaka melakukan kegiatan yang bertentangan dengan tujuan dan prinsip-prinsip Perserikatan Bangsa-bangsa. Hal ini dipertegas dalam Pasal 4, Deklarasi tentang Suaka Teritorial 1967, sebagai berikut :
“States granting asylum shall not permit persons who have received asylum to engage in activities contrary to the purposes and principles of the United Nations”.
Ketentuan diatas tidak membatasi secara spesifik tujuan dan prinsip PBB yang mana yang berkaitan dengan kewajiban penerima suaka dalam Hukum Internasional, hal ini berarti tujuan dan prinsip tersebut berlaku secara keseluruhan. Dalam Pasal 1 Piagam PBB terdapat 4 butir Tujuan-tujuan dari organisasi PBB, selanjutnya dalam Pasal 2 terdapat 7 butir prinsip-prinsip yang harus diperhatikan oleh PBB dan anggota-anggotanya dalam bertindak. Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk membahas masing-masing butir tujuan dan prinsip tersebut diatas berkaitan dengan pemberian suaka ini, namun beberapa butir dari tujuan dan prinsip PBB yang setidaknya dapat dijadikan pertimbangan oleh pemerintah Indonesia dan Australia dalam kasus ini antara lain, bahwa penerima suaka (asylee) tidak boleh melakukan kegiatan yang bertentangan dengan tujuan PBB untuk menjaga perdamaian dan keamanan internasional, untuk mengembangkan hubungan yang bersahabat diantara negara-negara dan menggunakan kerjasama internasional dalam menyelesaikan masalah-masalah internasional yang bersifat ekonomi, sosial, budaya dan kemanusiaan dan untuk mendorong penghargaan terhadap hak asasi manusia dan kebebasan dasar untuk seluruh ummat manusia tanpa adanya pembedaan karena alasan ras, jenis kelamin, bahasa atau agama. Demikian pula bahwa kegiatan penerima suakatersebut tidak boleh bertentangan dengan prinsip-prinsip kesetaraan kedaulatan diantara negara-negara, penyelesaian sengketa secara damai dan menghindari penggunaan kekuatan senjata atau ancaman penggunaan senjata atau cara-cara lainnya terhadap kedaulatan wilayah atau kebebasan politik negara manapun.
Ketentuan diatas memang masih sangat bersifat umum dan penerapannya sangat bergantung dengan konteks kasus per kasus. Sehingga secara umum pula, berdasarkan ketentuan Pasal 4 Deklarasi tentang Suaka Teritorial 1967, pemerintah Australia berkewajiban untuk melarang ke-42 penerima suaka tersebut untuk melakukan kegiatan yang ”mencampuri” kedaulatan Negara Kesatuan Republik Indonesia ataupun ”mencampuri” kebebasan politik Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kewajiban tersebut jatuh kepada Australia sebagai sebuah negara berdaulat terhadap negara lain yang berdulat pula, dalam kasus ini adalah Indonesia. Kewajiban Negara untuk mengatur penerima suaka agar bertindak sesuai dengan ketentuan Hukum Internasional ini tentunya harus nampak dalam aturan hukum nasionalnya. Sebagi negara peserta Konvensi PBB tentang Status Pengungsi 1951, maka Australia telah secara resmi mengadopsi seluruh ketentuan-ketentuan dalam Konvensi tersebut menjadi hukum nasionalnya kecuali bila Australia melakukan reservasi terhadap ketentuan-ketentuan tertentu yang dimungkinkan.
Beberapa ketentuan penting yang menyangkut hak perlindungan dan kewajiban pengungsi dan atau penerima suaka sebagaimana diatur dalam Konvensi PBB tentang Status Pengungsi 1951, adalah sebagai berikut :
1. Perlindungan terhadap pengungsi dan atau penerima suaka :
a. Non Diskriminasi, tidak ada diskriminasi terhadap pengungsi berdasarkan ras, agama, atau negara asal (Pasal 3) dan mereka mampunyai kebebasan untuk menjalankan ibadah agama sebagai mana yang dijalankan di negaranya (Pasal 4)
b. Negara dimana pengungsi tersebut berada harus memperlakukan setiap pengungsi dengan perlakuan yang sama sebagaimana orang asing lainnya yang berada di wilayah negara tersebut (Pasal 7)
c. Status personal (keperdataan) dari pengungsi akan diatur sesuai dengan hukum dimana ia berdomisili, jika tak mempunyai domisili maka menurut hukum dimana dia berdiam (residence). Hak yang paling asasi, khusunya untuk melakukan perkawinan haruslah diakui (Pasal 12)
d. Seorang pengungsi berhak mendapatkan perlindungan untuk memiliki hak atas kekayaan intelektual (seperti : penemuan, desain atau model, merek dagang, hak atas kesusastraan, artistik dan penemuan ilmiah) sebagaimana warga negara dari negara tersebut (Pasal 14)
e. Negara penerima harus memberikan perlakuan yang sama terhadap pengungsi sebagaimana orang asing lainnya dalam membentuk organisasi non-politik, organisasi nirlaba dan serikat perdagangan (Pasal 15).
f. Seorang pengungsi mempunyai kebebasan untuk berperkara di muka pengadilan (Pasal 16)
g. Seorang pengungsi berhak untuk mendapatkan perlakuan yang sama seperti warga negara dalam negara tersebut dalam hal memperoleh pendidikan dasar dan perlakuan yang sebaik mungkin dalam bidang pendidikan (Pasal 22)
h. Seorang pengungsi berhak untuk memiliki benda bergerak dan benda tidak bergerak serta menyimpannya seperti orang asing lainnya (Pasal 13), serta dapat pula untuk melakukan pemindahan benda-benda tersebut ke negara lain dimana ia diterima (country of resetlement) (Pasal 30)
i. Larangan bagi negara penerima untuk melakukan pengusiran (expulsion) (Pasal 32)
j. Non Refoulement, larangan bagi negara penerima untuk mengembalikan pengungsi ke negara asalnya dimana pengungsi tersebut akan menghadapi penuntutan (Pasal 33)
k. Setiap pengungsi memiliki hak untuk mendapatkan kesejahteraan sosial, seperti hak untuk bekerja, mendapatkan upah dari pekerjaannya, perumahan, keamanan dan lain-lain (Pasal 20 sampai dengan Pasal 24)
l. Bagi seorang pengungsi yang tidak memiliki dokumen perjalanan yang sah maka akan dikeluarkan surat keterangan untuk itu (Pasal 27) dan akan diperkenankan mengajukan fasilitas-fasilitas yang diperlukan untuk pindah ke negara lainnya (Pasal 31 ayat (2))
m. Segala upaya harus dilakukan oleh negara penerima untuk mempermudah pengungsi dalam melakukan naturalisasi ataupun asimilasi (Pasal 34)
2. Kewajiban pengungsi dan atau penerima suaka :
Setiap pengungsi wajib untuk mematuhi hukum dan peraturan perundang-undangan Negara dimana pengungsi tersebut berada demikian pula setiap pengungsi wajib tunduk pada seluruh tindakan yang diambil oleh Negara untuk memelihara ketertiban umum (Pasal 2) maupun yang dianggap penting untuk keamanan nasional Negara penerima (Pasal 9)
Berdasarkan hukum keimigrasian Australia yang disesuaikan dengan kewajiban pemerintah Australia berdasarkan Hukum Internasional terhadap pengungsi dan penerima suaka maka pemegang visa perlindungan sementara (TPV) - sebagaimana yang diberikan kepada 42 WNI asal Papua – diberikan akses terhadap beberapa fasilitas-fasilitas, sebagai berikut28 :
a. work entitlements and Job Matching from Centrelink
b. eligibility for Special Benefit, Rent Assistance, Family Tax Benefit, Child Care Benefit, Double Orphan Pension, Maternity Allowance and Maternity Immunisation Allowance;
c. access to Medicare benefits
d. eligibility for referral to the Early Health Assessment and Intervention Program;
e. eligibility for torture and trauma counseling; and
f. ability to apply for a Protection visa which may be granted after a period of 30 months, or a shorter period specified by the Minister, if there is a continuing need for protection
g. TPV minors are also eligible for the Commonwealth funded English as a Second Language - New Arrivals program to assist their participation in school classroom activities.
Berdasarkan ketentuan Deklarasi tentang Suaka Teritorial 1967, Kovensi PBB tentang Status Pengungsi 1951 yang telah menjadi hukum nasional Australia dan ketentuan khusus dalam hukum keimigrasian Australia, tidak terdapat satupun ketentuan yang secara tegas memberikan hak kepada penerima suaka (asylee) untuk dapat melakukan kegiatan politik baik secara aktif membentuk kelompok politik tertentu dan menjadi anggotanya maupun secara pasif dengan memberikan dukungan diam-diam terhadap kelompok dengan kepentingan politik tertentu. Bahkan Pasal 15, Kovensi PBB tentang Status Pengungsi 1951 secara tegas membatasi bahwa pengungsi dan penerima suaka hanya dapat membentuk organisasi yang bersifat non-politik dan bukan politik.
Sesuai dengan dasar pemberiannya bahwa suaka merupakan pelaksanaan kedaulatan negara dan karena alasan kemanusiaan maka tidak terdapat dasar apapun bagi penerima suaka untuk menggunakan lembaga suaka ini sebagai alat dalam mencapai tujuan-tujuan politiknya. Menurut Enny Suprapto ”pemerintah Australia seharusnya tidak memberikan kesempatan kepada yang diberi suaka itu untuk melakukan kegiatan politik yang dapat merusak hubungan kedua Negara, karena dasar pemberian suaka adalah kemanusiaan. Kalau mereka diberi kesempatan untuk melakukan kegiatan politk, maka bertentangan dengan prinsip bahwa pemberian suaka itu dengan dasar kemanusiaan”.29
Sebagai perbandingan, larangan mengenai kegiatan yang bersifat politik, separatis dan subversif secara tegas diatur oleh beberapa negara-negara di Afrika yang tergabung dalam Organisation of African Unity melalui Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa.30
Setiap pengungsi harus bebas dari kegiatan-kegiatan yang bersifat subversif terhadap negara manapun anggota Organisation of African Unity (OAU). Demikian juga Negara-negara OAU harus melarang pengungsi yang berada dalam wilayah territorial mereka untuk tidak menyerang Negara anggota OAU lainnya melalui kegiatan-kegiatan yang meyebabkan ketegangan diantara negara-negara anggota.
Dengan demikian berdasarkan ketentuan Hukum Internasional dan kebiasaan-kebiasaan yang berlaku dalam praktek sebagai hukum diantara negara-negara yang beradab, tidak terdapat hak bagi penerima suaka untuk melakukan kegiatan politik, separatis dan subversif terhadap kedaulatan negara lain. Sebaliknya justru negara penerima suaka meiliki kewajiban untuk melarang atau setidaknya tidak memberikan kesempatan kepada penerima suaka (asylee) untuk melakukan kegiatan subversif atau politis yang mengganggu kedaulatan negara lain atau setidaknya menimbulkan ketegangan diantara negara-negara. Dalam hal ini nampaknya kekhawatiran Indonesia bahwa para penerima suaka tersebut akan semakin memperkuat propaganda politik separatisme di Papua dapat diterima, mengingat lemahnya posisi Indonesia karena belum meratifikasi Kovensi PBB tentang Status Pengungsi 1951 dan Protokol 1967 dimana Australia juga terikat. Sangat disayangkan bahwa Indonesia yang telah berurusan dengan penanganan pengungsi asal Vietnam di Pulau Galang sejak tahun 1979-1996 dilanjutkan
dengan pengungsi Timor-timur di tahun 199931, hingga saat ini belum meratifikasi Konvensi 1951 dan Protokol 1967 tentang Status Pengungsi tersebut. Sehingga sangat dimungkinkan di masa datang akan timbul sengketa-sengketa lain dengan negara-negara
Tidak ada komentar:
Posting Komentar
terima kasi yah
madridista89